人大重阳课题组:当下全球治理最迫切的四大挑战

该文是2016年7月完成、由中国人民大学重阳金融研究院主持的“G20与可持续发展目标2030”课题的第一章内容,执笔人为王文、贾晋京、胡玉玮、程阳、展腾等。

新世纪以来,发达国家复苏缓慢,新兴大国快速崛起,世界经济格局出现新动向;全球经济发展不平衡加剧,收入分配不公平导致社会不公平程度加深;世界贸易在艰难环境中发展,贸易保护主义抬头,自贸区发展呈“碎片化”趋势;全球问题日益突出,非传统安全凸显。在这种情况下,全球治理体系面临新的挑战。

世界银行(World Bank)、国际货币基金组织(IMF)与世界贸易组织(WTO)并列为全球经济治理的三大支柱。20世纪90年代以来,特别是2008年金融危机之后,新兴国家日益成为重要的国际力量,世界银行开始新一轮调整与改革,主要表现在两个方面。一是投票权改革。2010年4月25日,世界银行发展委员会通过投票权改革方案。根据改革方案,发达国家向发展中国家转移3.13%的投票权,使后者从44.06%提高到47.19%。其中,中国在世界银行的投票权从2.77%提高到4.42%,位次由第六跃居第三;印度从2.77%上升至2.91%,位列第七。同时,美国维持15.85%的投票权,依然位居第一;日本从7.62%减少到6.84%,保持第二位;德国从4.35%减少到4.00%,法国从4.17%减少到3.75%,英国从4.17%减少到3.75%。二是人事改革。2012年,来自尼日利亚的恩戈齐奥孔乔-伊韦拉(Ngozi Okonjo-Iweala)和哥伦比亚的何塞安东尼奥奥坎波(Jose Antonio Ocampo)与来自美国的金墉(Jin Yong Kim)共同角逐世行行长一职,这是世界银行首次有发展中国家候选人参与竞选。在工作人员方面,世界银行也逐步增加了来自发展中国家的人员。

国际货币基金组织是全球金融治理体系中最重要的国际金融机构之一,主要职能是提供外汇贷款和稳定国际金融秩序。为了更好地履行职责,IMF需要根据世界经济和国际金融的发展变化进行调整。一是投票权改革。2006年4月,IMF通过了中期改革计划。2006年9月,IMF理事会决定启动“两步走”改革计划。2008年4月,IMF理事会通过份额与投票权改革决议,增加新兴市场国家的份额。2010年11月6日,IMF执行董事会批准了份额和治理改革方案。2016年1月27日,IMF改革方案正式生效,中国所占份额由第6位跃居第3位,印度从第11位提高到第8位,巴西则由第14上升至第10位。二是融资改革。2009年4月,G20伦敦峰会将IMF的“新借款安排”由2,500亿美元提高到5,000亿美元。在“2010年改革方案”中,IMF将各国份额从2008年的2,385亿提高到4,770亿特别提款权。三是特别提款权改革。2006年9月18日,IMF决定将中国缴纳的份额从原来的63.692亿特别提款权提高到80.901亿特别提款权。2010年11月15日,IMF对货币篮子权重进行调整,美元和日元的权重稍有下降,欧元和英镑的权重略有上升。2015年11月30日,IMF宣布人民币将于2016年10月1日加入SDR(特别提款权),届时SDR的价值将由美元、欧元、人民币、日元、英镑五种货币所构成的一篮子货币的当期汇率确定,所占权重分别为41.73%、30.93%、10.92%、8.33%和8.09%。

全球发展不公平的突出表现是贫富差距日益悬殊。根据世界银行的数据,马拉维的人均国民收入为250美元,挪威人均国民收入高达103,630美元,是马拉维400多倍。从1990年到2014年,马拉维的人均国民总收入仅增加了70美元,而挪威在同一时期增加了77,040美元,增加额是马拉维的1100多倍。此外,发展中国家内部、发达国家内部,以及不同国家之间的发展不平衡也日益突出。根据联合国开发计划署(UNDP)的数据,许多国家出现不平等程度加剧的现象。如表1.1所示,在亚洲,不平等程度加剧比减轻的国家数量多8个;在西方国家,不平等程度加剧比减轻的国家数量多22个;在非洲、拉美和加勒比地区,不平等程度加剧的国家数量少于减轻的国家数量,主要原因是教育的普及和对穷人资助力度的加大。

贫富差距不仅体现在国家之间,也反映在一国内部的财富和收入差异上。联合国数据表明,在104个发展中国家中,有12亿人口的日平均收入不超过1.25美元。如果采用多维贫困指数(MPI)衡量,发展中国家有15亿多维贫困人口,全球则有22亿人口处于多维贫困或准贫困状态。多维贫困具有两个方面的突出特点。一方面,多维贫困呈现很强的地域性。从全球区域看,贫困人口主要分布在南亚、撒哈拉以南非洲、以及东亚和太平洋地区。从国内区域看,多维贫困人口集中于农村地区。例如,索马里的城市和农村多维贫困人口比例分别为60% 和95%。布基纳法索的相应比例是43%和94%,尼日尔为56%和96%,埃塞俄比亚为54%和96%。另一方面,多维贫困具有明显的年龄和性别差异。以玻利维亚为例,遭受多维贫困的人口比例是12%,至少有一个五岁以下儿童的家庭遭受多维贫困的比例高达34%。加纳的相应比例为21%和42%,秘鲁为7%和19%,叙利亚为4%和11%。

与全球发展不公平密切相关的另一个指标是就业状况。2008年全球金融危机之后,各国失业率普遍大幅上升,即使在2010年逐渐摆脱危机恢复经济增长之后,很多国家的就业率仍未达到危机前水平。一项对65个国家的分析表明,截至2012年底,超过三分之二国家的就业率没有恢复到危机前的水平。在爱尔兰和西班牙等国,2000年至2012年的长期失业率至少上升了20%。待遇优厚的工作对提高生活水平至关重要,但各国就业人口中的弱势就业比重很大,家庭成员日收入在1.25美元以下的贫困工作人口比重也较高。世界约一半工作人口处于弱势就业状态,撒哈拉以南非洲和南亚的比例高达80%左右。此外,撒哈拉以南非洲40%的工人和南亚24%的工人生活在人均日收入不足1.25美元的家庭。

与历史上经济危机时期的贸易保护主义相比,当前的贸易保护主义在范围和力度上相对有限,但也产生了较大负面影响。2008年11月至2009年12月,各国共采取297项贸易保护主义措施,其中G20国家采取了184项,占总数的三分之二。2009年12月至2010年11月,各国共采取395项贸易保护主义措施,其中G20国家采取了247项。上述数据表明国际贸易保护主义呈现愈演愈烈的趋势,同时也带来巨大的消极影响。2008年11月至2010年11月,中国的商业利益受到79个贸易伙伴的337项贸易保护主义措施的侵害,超过欧盟27个成员国的总和。在国际舆论的压力下,贸易保护主义呈现向隐蔽化发展的趋势,新的保护手段层出不穷,关税壁垒等公开的贸易保护措施已经退居次要地位,滥用政府采购、国家财政援助、反倾销、反补贴等则成为常用手段。此外,在贸易保护领域,之前更多的是发展中国家出于对民族企业、国内市场的保护,从而采取针对发达国家的贸易保护。而如今,正在出现某种形式的变化,即发达国家的贸易保护主义势头上升,从而体现为发达经济体对发展中国家,特别是发展中国家贸易大国的贸易保护。

在GATT和WTO的推动下,自由贸易原则得到各国的普遍接受。然而,由于WTO框架下的全球自贸谈判进展迟缓,冷战结束后出现了区域经济一体化和集团化发展的趋势。新世纪以来,各种双边和区域性多边自贸区大量涌现,使得自贸区“碎片化”的趋势日益明显。根据世贸组织的数据,截止2016年2月,在WTO备案的各种自贸区协议多达277个。除了上述双边和区域性多边自贸协定之外,还有两个跨区域性自贸协定,即跨太平洋贸易伙伴关系协定(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴关系协议(TTIP)。

TPP谈判自2010年3月正式启动,2015年10月完成,2016年2月4日正式签署协议。从协议内容看,TPP涵盖了四个类别的议题,即深化的传统议题、深度一体化议题、横向新议题和其他制度性议题。TPP不仅深化了货物、投资和服务三大传统议题的某些内容,而且把纺织服装、金融、电信、商务人员临时入境和电子商务等行业或项目单列。深度一体化议题关注政府采购、竞争政策、知识产权、劳工和环境等领域,对促进创新和发展新经济提出更高标准。横向新议题主要包括监管一致性、合作与能力建设、国有企业与指定垄断、中小企业、竞争力与商务便利化、发展、透明与反腐败等议题,侧重将国内相关规则向区域规则的方向扩展。其他制度性议题强调争端解决机制、例外与一般条款、管理与机制条款、最终条款等议题。

TTIP是美国与欧洲为建立投资与贸易伙伴关系而进行的跨区域谈判。2013年2月21日,美国和欧盟向外界公布将进行TTIP谈判的消息。自2013年7月至2016年2月,美欧共举行了12轮TTIP谈判。从谈判的过程看,尽管双方多次强调达成协议的决心,并就服务、投资和政府采购等领域的出价交换安排达成共识,但在货物贸易、服务贸易、投资和监管一致性等不少领域依然存在诸多分歧和挑战。

区域性自由贸易区的兴起一方面有其积极作用,例如有利于区域内贸易、投资、人员流动等的快速发展,进而实现区域内经济体的经济增长,但同时也会造成区域内与区域外的隔离,消弱多边贸易体制的发展。因此,对于目前自贸区“碎片化”的趋势应保持关注,尽量避免给WTO框架下的全球贸易一体化造成不可逆的负面影响。同时,应采取措施努力实现两者之间的协同发展,从而实现全球性的自由贸易与资源最优化。

是一种古老的暴力形式,但在现代社会产生了更广泛的影响。全球数据库显示,20 世纪70年代,全球发生9,183起,造成7,029人死亡,受伤人数达14,963人;20 世纪80年代,全球发生31,160起,造成69,509人死亡,受伤人数达130,629人。冷战结束后,国际袭击频发。根据美国《国别报告》,1991年至2000年,全球发生7,905起,各年份分别为565起、363起、431起、322起、440起、296起、304起、274起、392起、423起。新世纪之后,2001年美国遭受“911”,全球加大联合反恐力度,但并未因此消失,形势依然严峻。2012年至2014年,全球袭击次数急剧增加,分别达到6,771起、9,707起和13,463起,导致的死亡人数也从11,098人增加到32,729人。从实施者的角度看,“伊斯兰国”、、“青年党”、博科圣地和印度是2014年发动次数最多的组织。

全球气候变化是一个不争的事实。根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的第五次评估报告,1901年至2012年,全球海陆表面平均温度升高了0.89摄氏度,1951年至2012年,平均表面温度升高了0.72摄氏度。从1983年到2012年,可能是北半球自1400年以来最热的30年。 IPCC第五次评估报告认为,导致气候变暖的温室气体中95%以上由人类活动造成。从自然的角度看,气候变化可能导致干旱、海平面上升、飓风和极端气候增多,严重威胁自然生态系统和物种分布。从社会的角度看,气候变化将带来严重的经济和社会后果。气候变化将影响降雨量,平均温度升高4度将导致1-5%的GDP损失。从政治的角度看,气候变化会造成越来越多的人进行季节性迁徙,自然灾害产生大量短期移民,生态系统破坏则会导致长期移民。根据相关研究表明,目前全世界有约2500-5000万气候移民,而到2050年,气候移民将到达2.5亿。由于气候变化导致的大规模移民,不仅仅带来的是人口移动,同时也可能导致社会动荡、地区冲突。例如,2013年,以袭击菲律宾的台风“海燕”为代表的极端天气变化造成2000多万人员失去家园,可见气候变化对全球的巨大影响。

难民问题由来已久,现代难民问题源于战争、自然灾害和政治迫害,其中战争与冲突是最主要因素。自20世纪80年代起,全球难民潮不断扩大,难民成为一个全球性问题,引起世界各国的普遍关注。根据联合国难民署的资料,2011年至2015年国际难民人数显著增长,3年半的时间增加了470万难民,增长率高达45%。具体而言,2011年为1,004万人,2012年为1,005万,2013年为1,170万人,2014年增加到1,440万人。截至2015年中期,全球难民为1,510万人,达到20年来最高水平。近年难民人数急剧增加的主要原因是叙利亚内战。此外,阿富汗、布隆迪、刚果(金)、马里、索马里、南苏丹、乌克兰及其他国家的动荡局势,也增加了国际难民的数量。

随着全球化的发展,一些流行病逐渐成为威胁人类健康的全球性问题,公共卫生问题成为非传统安全问题之一。原因在于,一是全球化直接导致或加大跨境卫生风险。二是不合理的生活理念和方式的跨国流动给全球卫生带来消极影响。三是部分国家没有充分利用全球化导致经济与卫生状况恶化。许多发展中国家没有有效参与国际贸易体系,导致贫困问题更加严重,各种传染病在这些国家蔓延。在全球化的冲击下,公共健康问题由单纯的国内事件演变成全球公共卫生危机。20世纪末以来,发达国家和发展中国家都出现了传染病复发的趋势,包括艾滋病、禽流感、非典型肺炎、疯牛病等。近年来,埃博拉病毒、中东呼吸综合征、寨卡病毒等流行病成为备受关注的公共卫生方面非传统安全问题。

信息技术的持续进步和网络用户的大量增加,深刻地改变了人们交往的方式和内容。互联网给人们的生产和生活带来便利和高效的同时,也为全球治理带来全方位的新挑战。一方面,网络攻击和黑客行为不仅使国家安全面临威胁,而且会给相关国家和行业造成巨大经济损失。另一方面,网络空间的复杂性、虚拟性和便捷性不仅使网络谣言或极端思想得以迅速传播,而且使一些非法势力具备了快速扩大影响的条件。面对这些挑战,各国不仅加大国内的网络治理力度,而且加强国际网络治理。此类机制在一定程度上能够实现各自的初衷,但网络的无国界性导致国家或机制之间难免产生矛盾和冲突。

随着科技发展进步与人类活动不断扩展,世界各国在取得经济社会进步的同时,也日益面临各种全球性问题。为了应对全球变革与全球性问题带来的挑战,全球治理的理念和实践不断深化、范围不断扩大、主体日益多元、机制持续演进。